מאת: אדריכל אילן איזן משרד א.ג. איזן אדריכלים, עורך תמ"א 13/13
לפני מספר ימים, אישרה המועצה הארצית לתכנון ובנייה את התכנית הארצית החדשה למרחב הכנרת וחופיה – פה אחד, ללא כל התנגדויות והסתייגויות, וצפויה להיחתם בקרוב ע"י הממשלה.
ישנם מעט מקומות בארץ שנקבעת להם מדיניות תכנון ייחודית ברמה ארצית, בהיררכיה הגבוהה ביותר, כאשר הממשלה היא הגוף המאשר את אותה מדיניות. כזו היא תוכנית המתאר הארצית למרחב הכינרת וחופיה – תמ"א 13/13.
הכינרת זכתה למעמד כזה, ראשית, בזכות מיקומה כאזור מפגש בין יבשה לים, שהוא לכשעצמו זוכה במדינת ישראל למעמד מיוחד, אך במקרה של הכינרת מדובר על הרבה יותר – מאגר ארצי של מים מתוקים המשמש לשתייה ונזקק להגנות מפני זיהום, אזור דיג, אגם עם חופים המשמשים לרחצה, לנופש ולשיט ספורטיבי ותיירותי, מעין שטח ציבורי פתוח (שצ"פ) של המדינה. לצד אלה, מרחב רווי אתרים היסטוריים, דתיים ותרבותיים ומקור השראה ומשיכה דתית ורוחנית למאמינים מהעולם כולו. ערש ההתיישבות החקלאית-שיתופית, תבנית נוף שיצר בקע הירדן, עם מפגש בין אזורי אקלים שונים זה מזה ועוד. אזור רב-תפקודי שבעלי העניין המרכזיים בו הם לא רק תושביו, אלא המדינה כולה ואף מעבר לכך.
מרחב הכינרת זכה לתוכנית מתאר ארצית משלו כבר בשנת 1981. תוכנית זו ניסתה לנצל את המשאבים הטבעיים של האזור לצורכי נופש ורווחת הציבור, תוך שמירה על איכות מי הכינרת וערכי הנוף באזור. אלא שב־40 השנים האחרונות חלו שינויים ותמורות שחייבו התבוננות חדשה והתאמה לצרכים הנוכחיים ולאתגרי השנים הבאות, באופן ובמהות ההתייחסות לנושאים השונים.
מגבלות התוכנית הקודמת והעדר ניהול נכון של המרחב החופי, יצרו מציאות בלתי נסבלת בחופי הכינרת שחייבה התערבות המדינה בחקיקה ובתכנון. ב־2008 חוקק חוק הסדרת הטיפול בחופי הכינרת, ובעקבותיו הוקם 'איגוד ערים כינרת' לצורך טיפול בחופים, באמצעות ייזום הליכי תכנון ופיתוח. כך נולדה תמ"א/13/13 למרחב הכינרת וחופיה.
באופן חריג, ונוכח הצורך להגיע לפתרונות איכותיים מהירים – בחרה המועצה הארצית לקדם את תכנון חופי הכינרת בשני ערוצים מקבילים: ערוץ אחד – הכנת תוכנית ארצית מפורטת לחופי רחצה בכינרת וקטעי שביל סובב כינרת המקשרים ביניהם, וערוץ שני – עדכון לתוכנית המתאר הארצית הכללית. שני ערוצים אלו נערכו במקביל, כשתוכנית החופים (תמ"א/13/13/א) אושרה על ידי הממשלה ב־2015 ופירותיה הראשונים עתידים להיחשף לציבור בתוך זמן קצר. הערוץ השני – עדכון תמ"א/13/13 הכוללת, אשר כאמור אושרה במועצה הארצית ממש בימים אלה ותיחתם בקרוב ע"י הממשלה – 40 שנה לאחר אישור התוכנית המקורית.
יזום וקידום התוכנית הוטל על איגוד ערים כינרת ורשות ניקוז כינרת. החלו בכך צביקה סלוצקי, פנחס גרין גיורא שחם ויוסי ורדי ובהמשך אלי מלכה, עידן גרינבאום, דנה בכר ושלום רנד. ההיגוי המקצועי הוטל על "ועדת עורכים" מטעם מינהל התכנון בראשות רונית מזר, שכללה נציגים מהמועצה הארצית לתכנון ובנייה.
תמ"א/13/13 הכוללת למרחב הכינרת וחופיה ניסתה להתמקד בעיקר. בשלבים הראשונים של הכנתה, נקבע איזה חזון תשרת, מה יהיה היקפה ובאילו נושאים תעסוק.
כחלק מתובנות הליך התכנון, ובהתייחס להערות הציבור במסגרת הליך שיתופו בתכנון, ולהערות ועדת העורכים של התוכנית, נקבע חזון הכינרת: "נוף תרבות ומורשת אזורי, ארצי ועולמי, בו מועצמות מעלותיו הייחודיות של המקום: אחד ממקורות המים העיקריים והחשובים בישראל; משאב תיירות ונופש; וחבל ארץ שופע ערכי טבע ונוף, חקלאות והתיישבות".
נוסח של חזון איננו דבר פיוט אלא סוג של מתווה המוביל להגדרת מטרות, יעדים ואמצעים למימוש. עם הגדרת החזון הוגדרה מטרת התוכנית: "הכוונת הפיתוח, השימור, הטיפוח והעיצוב של מרחב הכינרת וחופיה באופן מושכל ומאוזן, באמצעות השאת תועלותיהם הציבוריות, תוך שמירה על ייחודיותם התרבותית ועל משאביהם הסביבתיים והנופיים, עפ"י עקרונות פיתוח בר-קיימא".
מצוידים בדגלים אלה, החל צוות התכנון לאתר את גבולותיה הרצויים של התוכנית והתחומים בה תעסוק. לעניין זה, מספר מילים על צוות התכנון: הובלת התוכנית ניתנה לזאב עמית (ז"ל) מתכנן ערים ומשפטן במקצועו, ולי – אילן איזן, אדריכל ומתכנן ערים, אתנו צוות יועצים מקצועיים בהם עמית שפירא (ז"ל), צאלה קרניאל ודני עמיר בנושא סביבה, מירב רוזן בנושא אדריכלות נוף, ד"ר דלית גסול בנושא תיירות, פרופ' אביטל גזית בנושא רצועת התנודות, גיל שגיא בנושא תשתיות רטובות, יוסי שטרק בנושא תנועה ותחבורה, ורפי וייס בנושא מדיניות שייט. ריכז את התוכנית אמיתי שטרן.
התעכבתי על פרוט שמות המתכננים בעיקר על מנת להעלות על נס שניים מבין חברי צוות התכנון, שתרומתם לאיכות התכנון לא תישכח – זאב עמית ועמית שפירא זיכרונם לברכה, שבלהט מנהיגותם ורמת כישוריהם סחפו את כל צוות התכנון והטביעו את חותמם המקצועי כמעט בכל נושא.
ובחזרה לעניין הגבולות ותחומי התערבות התוכנית – תחום התוכנית צומצם ביחס לתוכנית הקודמת בכ־232,000 דונם, והותאם רק לאגן הנופי-תפקודי סביב האגם: שטחים ושימושים בזיקה ישירה לחופי הכינרת – המשפיעים או מושפעים מבחינת אופיים, מהותם ותפקודם. שטח רציף ושלם של יחידות נוף, כמכלול בתי גידול ומערכות אקולוגיות, אתרי טבע, מורשת, דת ותרבות המעניקים למקום את זהותו. הוצאו מתחום התוכנית המקורית שטחים מעמק הירדן, מהגליל המזרחי ומהגליל העליון, שלא ענו להגדרה הנ"ל.
בשלב הראשון, נעשתה עבודת שטח רחבה ביותר, שכללה סריקה פיסית של שטחים ניכרים במרחב הכינרת, על מנת ללמוד ולהכיר את מאפייניהם וחשיבותם. עבודה זו הניבה תוצר נופי-סביבתי אשר אמד את רגישות השטח לתכנון ברמת פירוט גבוהה ביותר – במי האגם ובמיוחד ביבשה.
מכאן החל הדיון במה צריכה התוכנית להתמקד. מאז אישור תמ"א/13 המקורית בשנת 1981, הוכנו תוכניות מתאר עדכניות – תמ"א/35 ברמה הארצית ותמ"מ/9/2 ברמה המחוזית. אולם תוכניות אלה לא נתנו מענה תכנוני ראוי ועדכני למרכיבי מרחב הכינרת: האגם, השייט, רצועת התנודות, חופי הים והשימושים המותרים בהם בקרבת האגם, דרכים ליד החוף, אתרי מורשת, החקלאות, היישובים הכפריים והעירוניים ועוד.
קו החוף הרשמי של הכינרת – במפלס 208.8- שהוא הקו הנוצר במפלס המים המרבי, נבחר לשמש כציר התייחסות לשטחים הגובלים בו – בתחום האגם ובעורף היבשתי. קו זה חולק ל־37 מקטעים מאופיינים שסווגו ל־4 קבוצות: קו חוף טבעי/שמור (כ־30 ק"מ), קו חוף פנאי ונופש (כ־27 ק"מ), קו חוף בחזית ים כפרית (כ־6 ק"מ) וקו חוף בחזית ים עירונית (כ־4 ק"מ).
החלוקה לקבוצות יצרה סדר חדש בתכנון החופים, לפיו נקבע על איזה חוף יש לשמור במצבו הטבעי ואיזה חוף ראוי לפתח, גם אם כיום אינו מפותח. כך למשל הוגדרה רצועת חוף באורך של 2 ק"מ, כקו חוף פנאי ונופש מצפון ומדרום לחוף שיזף-רותם במזרח הכינרת, והצעת התוכנית להרחיק מזרחה את דרך מס' 92 הנושקת לחוף, תאפשר יצירת חוף פנאי ונופש חדש שאינו קיים.
השימוש בקו החוף כנקודת מוצא לתכנון, אפשרה סדר חדש וברור בנושא הבנייה בתחום 50 מטר מקו החוף, במיוחד בחופים המיועדים לפנאי ונופש ולחופים עירוניים בטבריה. כתוצאה מכך יתאפשרו שימושים שתמ"א/13 המקורית אסרה.
באמצעות קווי החוף גם הוגדרו השימושים המותרים ברצועת תנודות המפלס – אזור המים הרדודים בכינרת הסמוך לחוף (הליטורל), שבמפלסים נמוכים של הכינרת נדמה כיבשה, אך בפועל כשעולה מפלס האגם, הוא חוזר להיות חלק ממנו. בשטח זה, החשוב לשמירה על האקולוגיה של הכינרת, קבעה התוכנית הוראות שימור לצד הוראות פיתוח ותפעול, המאפשרות בו שימוש למתקני הצללה ניידים ופריקים, שבילים ארעיים לתפעול חוף רחצה, חישוף צמחייה בהגבלות וכו', בהתאמה לסוג קו החוף. גם נושא זה לא היה מטופל בתמ"א/13 המקורית.
פעילות השייט בכינרת משפיעה על איכות המים והמערכות האקולוגיות בתחומה, על בטיחות הנופשים והמתרחצים, ומהווה אמצעי ייצור לדגה, מקור לפעילות פנאי ונופש, ספורט ימי ושייט חינוכי. לכן מתערבת התוכנית בשימושים אלה, וקובעת את מיקומם של מתקני השייט, היקפם, תנאים להפעלתם ופעולות שיש לנקוט לשמירה על בטיחות הציבור והגנה על איכות המים.
התוכנית פורסת את מתקני השייט בחופים, בהתאם לאופי החוף וקהל המשתמשים, נופש חופי, אתרי דת וכד', קובעת הפרדה פיסית מוחלטת בין פעילות רחצה לפעילות שייט – 50 מ' לפחות והפרדה פיסית בין פעילות ימית מסחרית, לבין פעילות ימית פרטית. התוכנית אוסרת על עגינת כלי שייט פרטיים וקובעת הנחיות להתקנת מתקני שייט לסוגיהם.
כל שטח המים של הכינרת הוכרז כנמל בצו משנת 1942, מה שמחייב עפ"י התקנות הכנת "תסקיר השפעה על הסביבה" לעת הגשת כל תוכנית הנוגעת במים. תמ"א/13 החדשה מסמיכה את מוסדות התכנון להקל בנושא זה.
אזורי התכנון שבתחום התוכנית, מהווים אזור מוכלל בתחום האגן החזותי של הכינרת והם המעניקים למרחב הכינרת את דמותו הנופית והערכית. סוג האזור נובע ממאפייניו הייחודיים מבחינת התכסית, הנוף ושימושי הקרקע. בכל סוג אזור תכנון נקבע פרוט של ייעודי קרקע, שימושים ותכליות המזוהים כמתאימים, ואלה יפורטו בהמשך, בתוכנית אחרת, בהתאמה למאפייני כל מקום.
במיוחד נציין אזור תכנון חדש שסומן בתוכנית כמוטה תרבות ומורשת. שטח האוצר בתוכו נכסי תרבות ואתרי עולם המיצגים את המורשת ההיסטורית, התרבותית והדתית של המרחב. ביניהם, כפר נחום והמשולש הקדוש, הר האושר, כורזים, כורסי, טבריה העתיקה, בית ירח, אום ג'וני, ואדי רקת ותל עובדיה. התוכנית קובעת כי כל פיתוח באזור זה ייעשה בהתייחסות לערכי המורשת, הטבע והנוף במקום, ולתפקודו כמכלול נוף תרבות ומורשת, על סמך נספח נוף מורשת, שיוכן בהתאם לקביעת מוסד תכנון מבחינת תחום ההתייחסות, התכולה וההיקף.
התוכנית לא פסחה על נושא התיירות. העיר טבריה זוכה בתוכנית למעמד של מוקד אכסון תיירותי ראשי ומרכז שירותי תיירות נלווים. התוכנית מעודדת פיתוח של חזית הים העירונית, שבמרכזה טיילת חוף. בשולי העיר יהיה הפיתוח החופי אקסטנסיבי יותר ויכלול רצף של חופי רחצה ושטחים פתוחים, שבעורפם מתחמי מלונאות. לעומתה, מועצה מקומית מגדל מוגדרת כמוקד אכסון תיירותי משני, הכולל מתחמי תיירות בעלי אופי סמי-כפרי צמוד חוף.
התוכנית מעודדת פיתוח נופש ותיירות לאורך חופי האגם וכן שירותי תיירות ואכסון מלונאי בסמוך לחופי האגם ולתשתיות חופיות מתאימות, וככל הניתן במתחמים צמודי דופן למתחמי תיירות קיימים, פיתוח חניוני לילה ברמות שונות ולקהלי יעד שונים בחופי האגם, ברצועות הנחלים ואזורי נופש בחיק הטבע כתשתיות אכסון עממיות המעצימות את אופיו של "פארק סובב כינרת" כפארק טבע ותורמות לגיוון תמהיל האכסון בסובב כינרת.
בנושא תחבורה ונגישות, התוכנית מתמודדת עם בעיית עומסי התחבורה המאפיינים את האזור בעונת הרחצה באמצעות עידוד השימוש בתחבורה ציבורית על ידי הקמת מרכזי תחבורה (חניוני "חנה וסע") בצמח, בצומת עמיעד ובצומת פוריה, וכן שילוב הרכבת כאמצעי הסעת המונים.
במסמכי התוכנית המנחים ניתנו המלצות לשיפור חווית השימוש בדרך, באמצעות עיצוב אדריכלי ונופי לחניונים ולמצפורים לאורך דרכי הנוף, והתאמת הדרכים לנסיעה נינוחה, בשילוב עצירה לתצפיות ויציאה לטיולים ולפעילות פנאי ונופש. בנוסף, עידוד הליכה ברגל ורכיבה באופניים במרחב, באמצעות שילוב מסלולים להולכי רגל ולרוכבי אופניים בחתך הדרכים, שילוב חניונים בנקודות יציאה למסלולי הליכה ורכיבה ועוד. בין השבילים: שביל סובב כינרת, שביל סובב כינרת לאופניים, שביל צופה כינרת לאופניים, דרך הבשורה, שביל ישראל, שביל ישראל לאופניים, שביל הגולן ועוד. התוכנית מכוונת לשמירה על רציפות לאורך חופי הכינרת ומעבר חופשי ונגיש לציבור, תוך שמירה מרבית על צירים נופיים פתוחים ניצבים אל החוף, לחיזוק הקשר בין השוהים בחוף לבין גוף המים.
תמ"א 13/13 קבעה את אזור צמח כמוטה פיתוח, כעוגן נוסף לטבריה, לפיתוח שירותים אזוריים מוטי כפר ונופש כפרי, אליו גם עתידה להגיע מסילת הרכבת. ימוקם בו מסוף תחבורתי, שיוכל לאפשר פיתוח שלא נכון יהיה להרחיב ברצועת החוף.
במסגרת האיזונים בין שימור לפיתוח, קבעה תמ"א 13/13 אזורים מוטי טבע ונוף, ואזורים חקלאיים מיוחדים, שלא זכו להגנה סטטוטורית בתמ"א/1. שטחים אלו, המאופיינים בערכי טבע ונוף ייחודיים ונצפים ברובם ממקומות שונים במרחב הכינרת, הוגדרו במסמכי התוכנית המחייבים כ"נוף כינרת".
שינויים ביחס לקבוע בתוכנית החדשה מחייבים עדכון ברמה ארצית, ואולם התוכנית קובעת כי מוסד תכנון רשאי לאשר תוכנית החורגת מתמ"א 13/13 ובלבד שאושרה על ידי המועצה הארצית, והחריגה הינה במספר נושאים מוגדרים: שינויים במיקום הגבול בין קווי החוף העולים על 250 מטר ולא יותר מ־500 מטר. הרחבה או צמצום של אזור תכנון ביחס לשטחו המקורי ובלבד ששינוי זה אינו בתחום העיר טבריה – עד 10% באזור מוטה תרבות מורשת ועד 20% ביתר האזורים. בנוסף, שינויים בהנחיות ביחס לרצועת תנודות המפלס, על מנת לאפשר במקרים מיוחדים שימושים המותרים באגם כינרת.
עניין 'שביל סובב כינרת', נדחה לפרוט בתוכנית אחרת, בשל הרצון לערוך את תוכנית השביל כתוכנית ארצית, אך ברמה מפורטת המאפשרת הוצאת היתרי בנייה מכוחה.
ברצוני לציין כי זוהי זכות גדולה שנפלה בידינו, המתכננים, לערוך תוכנית זו, ועונג רב בגיבושה והבאתה לתוקף.